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導(dǎo)語

2023年11月30日下午，在阿聯(lián)酋舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第28屆締約方大會（COP28）于開幕首日通過了損失與損害資金機(jī)制運(yùn)作決議。該決議明確了資金的運(yùn)作主體、資金獲取資格、基金的供資安排和資金安排的治理形式。決議通過后，大會主席蘇爾坦·賈比爾博士向各締約方表示祝賀，各締約方以長久的掌聲作為回應(yīng)。

北京綠研公益發(fā)展中心（簡稱：綠研）的參會代表已到達(dá)COP28現(xiàn)場，我們將持續(xù)第一時(shí)間與大家分享討論與大會成果，敬請關(guān)注。

UNFCCC直播截圖

過去一年，我們見證了日益復(fù)雜且嚴(yán)峻的氣候挑戰(zhàn)及其影響。首次全球盤點(diǎn)的技術(shù)報(bào)告指出，開展適應(yīng)行動(dòng)以及應(yīng)對損失與損害的窗口正在迅速關(guān)閉，全球迫切需要增加適應(yīng)行動(dòng)，并在氣候和發(fā)展政策方面采取緊急行動(dòng)，全面管理氣候風(fēng)險(xiǎn)，以避免、盡量減輕和應(yīng)對損失與損害。在資金方面，全球也亟需擴(kuò)大現(xiàn)有資金來源并拓展新的來源，以迅速擴(kuò)展對適應(yīng)和損失與損害的資金支持。根據(jù)相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的分析（圖1），在避免和最小化損失與損害的部分已有部分專項(xiàng)資金，雖然從動(dòng)員的規(guī)模來看有所不足。在應(yīng)對損失與損害部分，總體來說資金非常有限，以人道主義救援為主，在文化和遺產(chǎn)損失以及生物多樣性喪失等部分，資金嚴(yán)重匱乏。

圖1. 應(yīng)對損失與損害的資金缺口示意圖 | 消除貧困（Stamp Out Poverty）組織、海因里?！げ疇柣饡?/p>

與應(yīng)對氣候變化的緊迫性和“全球盤點(diǎn)”的呼吁相對應(yīng)，有關(guān)“損失與損害”的治理進(jìn)程在這兩年開始提速。去年COP27期間，損失與損害資金取得了突破性進(jìn)展：各締約方?jīng)Q定建立損失與損害資金安排和一個(gè)損失與損害基金，專門為發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化導(dǎo)致的損失與損害提供資金支持，并設(shè)立過渡委員會來為損失與損害基金的運(yùn)作安排提供建議，供各締約方在COP28討論并通過。過去幾個(gè)月內(nèi)，過渡委員會密集召開了五次會議，圍繞基金的運(yùn)作主體、出資方、資金獲取資格和資金來源等內(nèi)容進(jìn)行了討論，并在11月初的第五次會議期間通過了一份建議文本，作為COP28期間締約方繼續(xù)討論的基礎(chǔ)。

COP28開幕前一天，《公約》秘書處網(wǎng)站公布了關(guān)于損失與損害基金運(yùn)作安排的主席提案（Proposal by the President）。這一決議草案（draft decision），其內(nèi)容與過渡委員會第五次會議中所通過的提案基本一致。隨后，迪拜時(shí)間11月30日下午，該提案在大會開幕式期間獲得所有締約方一致通過。COP28大會主席蘇爾坦·賈比爾博士（Dr Sultan Al Jaber）肯定了過渡委員會艱難而卓有成效的工作，并歡迎各方對損失與損害基金供資做出承諾。一項(xiàng)決議在聯(lián)合國氣候談判首日即獲通過尚屬首次，這也意味著確保損失與損害基金盡早得以運(yùn)作的緊迫性已成各方共識。在接受各締約方的自愿注資（pledges on voluntary basis）后，損失與損害基金預(yù)計(jì)將于2024年正式運(yùn)行。

2022年COP27大會期間，各締約方?jīng)Q定建立新的損失與損害資金安排和一個(gè)損失與損害基金，為發(fā)展中國家提供和調(diào)動(dòng)新的、額外的資金來處理氣候變化導(dǎo)致的損失與損害。這一資金機(jī)制的建立首次正式回應(yīng)了發(fā)展中國家，特別是小島嶼發(fā)展中國家三十多年來關(guān)于損失與損害的資金訴求。

為了使損失與損害基金得以正式運(yùn)作，各締約方設(shè)立了“過渡委員會”（TC），為該基金的運(yùn)作以及資金安排等提供建議，供COP28大會和CMA5大會審議和通過。該過渡委員會由10名來自發(fā)達(dá)國家的代表和14名來自發(fā)展中國家的代表組成。自今年3月過渡委員會召開首次會議以來，該委員會共舉辦了5次會議以及兩次工作坊。

基金的治理

在附件一，決議草案對基金治理層面的目標(biāo)、范圍、治理結(jié)構(gòu)和安排、運(yùn)作形式、資金的來源、工具和分配，以及監(jiān)督、評估和環(huán)境社會保障等做出了說明。

在目標(biāo)方面，決議指出基金將側(cè)重以國家主導(dǎo)（country-led approach）的方法來推進(jìn)項(xiàng)目和方案，并納入利益相關(guān)方（包括非國家行為主體）來強(qiáng)化國家的應(yīng)對體系。

在獲取資金形式方面，基金要力爭利用現(xiàn)存的國家和區(qū)域系統(tǒng)和資金機(jī)制，并且發(fā)展多種形式，使資金接收方能獲取基金，包括對國家政府的直接預(yù)算支持和實(shí)施機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系，其他地方、國家和區(qū)域機(jī)構(gòu)或和其他經(jīng)過認(rèn)證的基金（比如適應(yīng)基金、全球環(huán)境基金和綠色氣候基金等）建立伙伴關(guān)系，多邊和雙邊機(jī)構(gòu)，支持社區(qū)和脆弱群體的小額贈款以及其他合適的快速支付方式等。在資金來源方面，決議要求基金理事會準(zhǔn)備長期的籌資戰(zhàn)略和方案。

在金融工具方面，基金會根據(jù)理事會相關(guān)政策，提供基于贈款的和高度優(yōu)惠的貸款；基金可能會利用一系列額外的金融工具，將發(fā)展中國家的債務(wù)可持續(xù)性考慮在內(nèi)，工具包括贈款、高度優(yōu)惠的貸款、擔(dān)保、直接預(yù)算支持、政策性融資、權(quán)益、保險(xiǎn)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制等；基金也要能夠協(xié)調(diào)來自不同金融工具的混合融資。

對于資金的分配，決議提出資金的分配需要考慮最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼國家所分配到資金的最低比重。

在利益相關(guān)方參與部分，決議也提到基金要允許觀察員的有效參與，設(shè)立觀察員注冊的流程；基金也要設(shè)立咨商論壇（consultative forum）。同時(shí)，在資金安排的討論下，過渡委員會還建議舉辦年度的高級別對話，參與對話的高級別代表需要包括來自社會組織、原住民和慈善機(jī)構(gòu)的代表。

損失與損害基金的

運(yùn)作安排

資金運(yùn)作主體與運(yùn)作模式

決議指出，將在損害與損害基金運(yùn)作初期設(shè)立為期四年的過渡期。過渡期內(nèi)，締約方大會將邀請世界銀行，將該基金以世界銀行下金融中介基金（Financial Intermediary Fund，F(xiàn)IF）的形式開展運(yùn)作。如果過渡期結(jié)束時(shí)，該基金的運(yùn)作能夠滿足11個(gè)條件，屆時(shí)，該基金將由世界銀行主持的一個(gè)新的、專門的、獨(dú)立的秘書處來繼續(xù)運(yùn)作，并可能無需繼續(xù)設(shè)定條件；如果世界銀行在COP28大會后六個(gè)月內(nèi)沒有確認(rèn)其意愿，亦或是在過渡期內(nèi)，世界銀行無法滿足相應(yīng)條件，則基金的理事會將啟動(dòng)遴選基金秘書處所在東道國的程序。

值得一提的是，上述11個(gè)條件中，涵蓋了發(fā)展中國家較為關(guān)切的一些問題，例如條件之一是所有發(fā)展中國家都可以直接獲取基金，包括通過區(qū)域間、國家和地方機(jī)構(gòu)，以及社區(qū)小額贈款；允許使用滿足相應(yīng)條件和標(biāo)準(zhǔn)的除開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)（MDBs）、國際貨幣基金組織（IMF）和聯(lián)合國機(jī)構(gòu)之外的實(shí)施主體等。

圖2. 世界銀行托管損失與損害基金相關(guān)安排時(shí)間軸｜海因里?！げ疇柣饡?/p>

根據(jù)世界銀行網(wǎng)站介紹，金融中介基金是指通過創(chuàng)新的融資和治理安排以及靈活的設(shè)計(jì)，調(diào)動(dòng)多樣化來源和渠道的資金來以支持國際倡議，使國際社會能夠?qū)θ騼?yōu)先事項(xiàng)作出直接、協(xié)調(diào)一致的反應(yīng)。世界銀行作為受托人，可以為特定的資金機(jī)制提供一套商定好的金融服務(wù)，包括接收、持有和使用資金的方式，以及債券發(fā)行、對沖等資金管理服務(wù)。

資金獲取資格

最終通過的文本指出，特別容易受到氣候變化不利影響的發(fā)展中國家有資格獲得基金的資金支持。至于判定資格的具體標(biāo)準(zhǔn)，則由該基金在COP大會和CMA大會的指導(dǎo)下自主設(shè)定。

今年6月，第二次格拉斯哥對話期間就有與會者認(rèn)為，損失與損害基金應(yīng)當(dāng)對獲取資金的資格進(jìn)行限制，以確保最具氣候脆弱性的國家和社區(qū)從中受益，而不是將基金面向所有發(fā)展中國家開放。過渡委員會會議期間，部分發(fā)達(dá)國家代表進(jìn)一步認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定特別易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國家的名單和類別，即最不發(fā)達(dá)國家、小島嶼發(fā)展中國家和根據(jù)基金理事會所批準(zhǔn)的具體資格所認(rèn)定的其他特別脆弱國家。發(fā)展中國家代表強(qiáng)烈反對這一主張，認(rèn)為其違背“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，并強(qiáng)調(diào)所有發(fā)展中國家都應(yīng)有資格不受歧視和排斥地從損失與損害基金獲取資金來應(yīng)對損失與損害。

出資方和資金規(guī)模

締約方大會在決議中敦促（urges）發(fā)達(dá)國家締約方繼續(xù)提供支持，鼓勵(lì)（encourages）其他締約方以自愿為基礎(chǔ)提供、或繼續(xù)提供支持，并邀請（invites）發(fā)達(dá)國家締約方繼續(xù)帶頭提供資金，以推動(dòng)基金的運(yùn)行。

資金規(guī)模方面，有發(fā)展中國家代表曾提出，到2030年該基金應(yīng)當(dāng)能夠每年至少規(guī)劃1000億美元為發(fā)展中國家應(yīng)對損失與損害提供資金支持，并提出考慮到氣候變化加劇將導(dǎo)致?lián)p失與損害增加，基金的資金規(guī)?？赡苄枰M(jìn)一步擴(kuò)大，從而滿足發(fā)展中國家的實(shí)際需求。但部分發(fā)達(dá)國家代表則不愿對基金規(guī)模進(jìn)行預(yù)設(shè)。最終通過的文本中沒有包含對基金規(guī)模的說明，僅提出締約方和相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)酌情考慮建立并實(shí)施額外的供資安排來擴(kuò)大《公約》《協(xié)定》框架下及框架之外的資金支持，以應(yīng)對現(xiàn)有資金機(jī)制與實(shí)際需求之間的差距和挑戰(zhàn)。

資金來源方面，最終通過的文本中提出，該基金可以從多種資金來源獲得資金支持，酌情包括來自公共部門、私營部門和創(chuàng)新性資金來源的贈款和優(yōu)惠貸款，并提出將每四年定期補(bǔ)充一次資金，并維持持續(xù)接受資金投入的靈活性。此前，建議文本草案中一度提出該基金將接受發(fā)達(dá)國家的財(cái)政投入，但相關(guān)表述在最終通過的文本中并未得到體現(xiàn)。

結(jié)語

首日供資承諾約4.3億美元，但與資金缺口相比仍需要進(jìn)一步提高注資力度

本次開幕式期間，部分締約方已經(jīng)做出供資承諾或表明出資意愿。阿聯(lián)酋作為本次締約方大會的主席國，率先承諾將為損失與損害基金提供一億美元。歐盟也將為基金提供2.25億歐元（約2.45億美元）的支持，其中包括德國單獨(dú)承諾為基金提供1億美元支持。英國承諾提供6000萬英鎊（包括為基金直接提供4000萬英鎊，為包括早期預(yù)警系統(tǒng)在內(nèi)的其他資金安排提供2000萬英鎊）。美國氣候變化特使克里也表示，將與國會合作，為損失與損害基金提供1,750萬美元資金支持，并將為太平洋韌性基金（Pacific Resilience Facility）和圣地亞哥網(wǎng)絡(luò)分別出資450萬美元和250萬美元。日本提出為基金提供1000萬美元。挪威則是表明出資意愿，后續(xù)將宣布出資承諾。

據(jù)綠研在會議現(xiàn)場旁聽統(tǒng)計(jì)，開幕式期間，各方對損失與損害基金的供資承諾金額約4.3億美元。這一資金規(guī)模雖然滿足了在世界銀行下設(shè)立基金的啟動(dòng)“門檻”，但面對氣候危機(jī)愈演愈烈，應(yīng)對損失與損害的資金缺口也將隨之攀升，該基金仍亟需迅速擴(kuò)大資金規(guī)模。在12月1日-2日召開的領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，是否將有更多國家元首及政要對為損失與損害基金動(dòng)員資金做出積極承諾，值得關(guān)注。

值得一提的是，本次決議草案未明確要求資金規(guī)模，也未提及共同但有區(qū)別的責(zé)任。此外，在過渡委員會會議期間，對于選擇世界銀行作為基金的托管機(jī)構(gòu)，許多發(fā)展中國家表示顧慮，認(rèn)為損失與損害基金應(yīng)當(dāng)作為獨(dú)立實(shí)體，以確保其能夠?qū)①Y金提供給最有需要的國家和社區(qū)。還有發(fā)展中國家代表以及部分觀察員機(jī)構(gòu)指出，氣候變化導(dǎo)致的損失與損害，例如極端天氣事件的沖擊，往往可能是瞬時(shí)突發(fā)的，這要求該基金的運(yùn)作機(jī)制能夠以高靈活性確保迅速響應(yīng)；而世界銀行的資金申請、審批和獲取流程相對復(fù)雜，無法確保支持應(yīng)對損失與損害的資金能夠及時(shí)到位。此外，有發(fā)展中國家指出，世界銀行從托管基金中所抽取的手續(xù)費(fèi)十分高昂，并且可能隨著時(shí)間推移而逐漸增加，或?qū)⒆璧K損失與損害基金真正為氣候脆弱群體提供支持。

總體來說，對發(fā)展中國家而言，這份首日通過的決議是一次艱難的勝利，也是長達(dá)三十年來的訴求和呼吁凝結(jié)的成果。部分發(fā)展中國家代表在決議通過后表示，這份決議并不完美，但能夠作為保障該基金獲得資金投入并運(yùn)作的基礎(chǔ)，確保發(fā)展中國家獲得應(yīng)對損失與損害的資金支持。

COP28大會期間，關(guān)于氣候資金新的集體量化目標(biāo)（NCQG）議題的磋商也將涉及損失與損害資金問題。期待各締約方能夠未來兩周內(nèi)關(guān)于資金的磋商中協(xié)商一致，達(dá)成強(qiáng)有力的決議案文，綠研也將在迪拜現(xiàn)場持續(xù)觀察。

活動(dòng)預(yù)告

本次COP28大會中，綠研將會舉辦并參與系列活動(dòng)，歡迎現(xiàn)場的伙伴們前來共同交流。

12月4日

“民間行動(dòng)貢獻(xiàn)氣候解決方案”午餐會

地點(diǎn)：中國角二區(qū)

時(shí)間：12:00 – 13:00 GST

綠研主辦

12月6日

“自然之聲”音樂冷餐會

暨多利益相關(guān)方參與氣候治理進(jìn)程觀察

地點(diǎn)：中國角二區(qū)

時(shí)間：18:00 – 19:15 GST

綠研將參與發(fā)言與非正式交流

12月8日

“一帶一路”綠色低碳案例與實(shí)踐邊會

地點(diǎn)：中國角二區(qū)

時(shí)間：10:45 – 12:00 GST

綠研協(xié)辦

12月9日

“為韌性融資：彌合適應(yīng)資金差距”聯(lián)合國邊會

地點(diǎn)：SE Room 8

時(shí)間：16:15 – 18:15 GST

綠研與波士頓大學(xué)

共同主辦

12月11日

“氣候投融資的機(jī)遇：轉(zhuǎn)型、韌性與突破性創(chuàng)新”邊會

地點(diǎn)：Solar+主題館

時(shí)間：10:00-12:00 GST

綠研與北京綠色金融與可持續(xù)發(fā)展研究院

共同主辦

封面底圖來源：ArchDaily