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自然資源部關(guān)于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地要素保障工作中嚴(yán)守底線的通知

自然資發(fā)〔2023〕90號(hào)

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，更好地統(tǒng)籌發(fā)展與安全，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，堅(jiān)決防止資源要素保障工作中發(fā)生違法違規(guī)占用耕地、用地粗放浪費(fèi)、破壞生態(tài)和人居環(huán)境、侵害群眾合法權(quán)益等問(wèn)題，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下。

一、堅(jiān)持以國(guó)土空間規(guī)劃作為用地依據(jù)。

國(guó)土空間規(guī)劃是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。各級(jí)自然資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加快國(guó)土空間規(guī)劃的編制、報(bào)批，并按照國(guó)土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”等空間管控要求，提前介入、積極配合和參與建設(shè)項(xiàng)目選址選線，在國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”上統(tǒng)籌建設(shè)項(xiàng)目空間布局。不得違反國(guó)土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”管控規(guī)則批準(zhǔn)用地。

二、強(qiáng)化土地利用計(jì)劃管控約束。

建設(shè)項(xiàng)目需要使用土地的，必須符合土地利用年度計(jì)劃管理規(guī)定，嚴(yán)禁無(wú)計(jì)劃、超計(jì)劃批準(zhǔn)用地。各地要結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)需要，統(tǒng)籌做好土地利用年度計(jì)劃安排，嚴(yán)格實(shí)施計(jì)劃指標(biāo)配置與處置存量土地掛鉤機(jī)制，以當(dāng)年存量土地處置規(guī)模為基礎(chǔ)核算地方計(jì)劃控制額度。

三、落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)要求。

永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何組織和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途。確需占用的，應(yīng)符合《土地管理法》關(guān)于重大建設(shè)項(xiàng)目范圍的規(guī)定，并按要求做好占用補(bǔ)劃審查論證，補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田必須是可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地。嚴(yán)禁超出法律規(guī)定批準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田；嚴(yán)禁通過(guò)擅自調(diào)整國(guó)土空間規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收審批。

四、規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡。

實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，禁止在生態(tài)保護(hù)紅線、林地管理、濕地、河道湖區(qū)等范圍開(kāi)墾耕地；禁止在嚴(yán)重沙化、水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱、污染嚴(yán)重難以恢復(fù)等區(qū)域開(kāi)墾耕地；禁止在25度以上陡坡地、重要水源地15度以上坡地開(kāi)墾耕地。對(duì)于坡度大于15度的區(qū)域，原則上不得新立項(xiàng)實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要和農(nóng)民群眾意愿確需開(kāi)墾的，應(yīng)經(jīng)縣級(jí)論證評(píng)估、省級(jí)復(fù)核認(rèn)定具備穩(wěn)定耕種條件后方可實(shí)施。對(duì)于主要以抽取地下水方式灌溉的區(qū)域，不得實(shí)施墾造水田項(xiàng)目。未利用地開(kāi)墾應(yīng)限定在基于第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果開(kāi)展的新一輪全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)確定的宜耕后備資源范圍內(nèi)實(shí)施；如實(shí)施大型水利工程后宜耕后備資源范圍擴(kuò)大的，可一事一議，由省級(jí)報(bào)部申請(qǐng)調(diào)整。因數(shù)字高程模型（DEM）現(xiàn)勢(shì)性不夠等技術(shù)原因或因?qū)嵤┩恋卣巍⑸鷳B(tài)修復(fù)，項(xiàng)目地塊實(shí)際坡度與坡度圖結(jié)果不一致的，按《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查技術(shù)問(wèn)答（第三批）》（國(guó)土調(diào)查辦發(fā)〔2020〕9號(hào)）有關(guān)要求處理。

各地要堅(jiān)持以補(bǔ)定占，根據(jù)補(bǔ)充耕地能力，統(tǒng)籌安排占用耕地項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序。落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)，要堅(jiān)持“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國(guó)家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”的原則，立足縣域內(nèi)自行挖潛補(bǔ)充，堅(jiān)決糾正平原占用、山區(qū)補(bǔ)充的行為；確因后備資源匱乏需要在省域內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑補(bǔ)充的，原則上應(yīng)為省級(jí)以上重大建設(shè)項(xiàng)目。省級(jí)自然資源主管部門(mén)要加強(qiáng)補(bǔ)充耕地資源集中開(kāi)發(fā)和指標(biāo)統(tǒng)籌使用，堅(jiān)決糾正和防范地方與社會(huì)資本在利益驅(qū)動(dòng)下單純追求補(bǔ)充耕地指標(biāo)、不顧立地條件強(qiáng)行開(kāi)發(fā)的行為；要嚴(yán)格規(guī)范省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理，實(shí)行公開(kāi)透明規(guī)范調(diào)劑，將補(bǔ)充耕地指標(biāo)統(tǒng)一納入省級(jí)管理平臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范調(diào)劑程序，合理確定調(diào)劑經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償水平，嚴(yán)格管控調(diào)劑規(guī)模。

五、穩(wěn)妥有序落實(shí)耕地進(jìn)出平衡。

嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地、草地等其他農(nóng)用地，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等確需轉(zhuǎn)變耕地用途的，嚴(yán)格落實(shí)年度耕地進(jìn)出平衡。水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)占用耕地的，用地報(bào)批前應(yīng)當(dāng)先行落實(shí)耕地進(jìn)出平衡。各地要綜合考慮坡度、光熱水土條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施情況、現(xiàn)狀種植作物生長(zhǎng)周期和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況、農(nóng)民意愿、經(jīng)濟(jì)成本等因素，系統(tǒng)謀劃農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、進(jìn)出平衡的空間布局和時(shí)序安排，有計(jì)劃、有節(jié)奏、分類別、分區(qū)域逐步推動(dòng)耕地調(diào)入。耕地調(diào)入后，應(yīng)通過(guò)農(nóng)民個(gè)人或集體經(jīng)濟(jì)組織耕種、依法依規(guī)流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)等方式，提高耕地長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的能力。要鞏固退耕還林成果，嚴(yán)禁脫離實(shí)際、不顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境強(qiáng)行將陡坡耕地調(diào)入；嚴(yán)禁不顧果樹(shù)處于盛果期、林木處于生長(zhǎng)期、魚(yú)塘處于收獲季等客觀實(shí)際，強(qiáng)行拔苗砍樹(shù)、填坑平塘；嚴(yán)禁只強(qiáng)調(diào)賬面上落實(shí)耕地進(jìn)出平衡，不顧后期耕作利用情況，造成耕地再次流失。

六、嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。

各地要強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)意識(shí)，將生態(tài)保護(hù)紅線作為項(xiàng)目選址的剛性約束，合理避讓生態(tài)保護(hù)紅線。堅(jiān)決杜絕各類破壞生態(tài)環(huán)境、違反生態(tài)保護(hù)紅線管控要求的違法建設(shè)行為。對(duì)在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的未批先建等違法違規(guī)用地行為，按照《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)規(guī)定從重處罰。

七、嚴(yán)控新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

各地要充分發(fā)揮城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界對(duì)各類城鎮(zhèn)集中建設(shè)活動(dòng)的空間引導(dǎo)和統(tǒng)籌調(diào)控作用。省市縣各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施中，要避免“寅吃卯糧”，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的增量空間使用上，為“十五五”“十六五”期間至少留下35%、25%的增量空間。在年度增量空間使用規(guī)模上，至少為每年保留五年平均規(guī)模的80%，其余可以用于年度間調(diào)劑，但不得突破分階段控制總量，以便為未來(lái)發(fā)展預(yù)留合理空間。堅(jiān)決杜絕擅自突破年度計(jì)劃指標(biāo)、破壞自然和歷史文化遺產(chǎn)資源等各類建設(shè)行為。

八、嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)。

各類建設(shè)項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目用地要按規(guī)定做好項(xiàng)目用地節(jié)地評(píng)價(jià)，對(duì)于不符合標(biāo)準(zhǔn)的用地，在預(yù)審環(huán)節(jié)要堅(jiān)決予以核減。推動(dòng)新上項(xiàng)目節(jié)約集約用地達(dá)到國(guó)內(nèi)同行業(yè)先進(jìn)水平。

九、加大存量土地盤(pán)活處置力度。

堅(jiān)持以“存量”換“增量”，多措并舉消化批而未供土地，盤(pán)活閑置土地和低效用地，充分挖掘存量土地潛力。對(duì)上一年度閑置土地新增量超過(guò)處置量的，以及未完成批而未供和閑置土地處置任務(wù)的，要采取相應(yīng)的規(guī)范約束措施。各地要加大對(duì)園區(qū)批而未供、閑置土地清查摸底和處置力度，加快推進(jìn)供而未用、用而未盡等低效用地再開(kāi)發(fā)，通過(guò)用途合理轉(zhuǎn)換、用地置換騰退等盤(pán)活利用，對(duì)長(zhǎng)期占而不用的要復(fù)墾，提高園區(qū)土地節(jié)約集約利用水平。對(duì)于建成率明顯偏低的園區(qū)，嚴(yán)格控制新增的產(chǎn)業(yè)類土地征收成片開(kāi)發(fā)規(guī)模，要優(yōu)先盤(pán)活利用自身存量用地。

十、切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益。

實(shí)施土地征收、先行用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，收回國(guó)有農(nóng)用地等直接關(guān)系群眾利益的用地行為，要嚴(yán)格落實(shí)法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，確保程序規(guī)范、補(bǔ)償?shù)轿弧?jiān)決杜絕違法強(qiáng)拆、毀麥割青、強(qiáng)迫農(nóng)民上樓等侵害群眾合法權(quán)益的違法行為。實(shí)施復(fù)墾復(fù)耕，要做到既依法依規(guī)，又合情合理，要充分尊重農(nóng)民意愿，根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，要留出一定過(guò)渡期，給農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者合理準(zhǔn)備時(shí)間。嚴(yán)禁不顧農(nóng)民意愿，在未與農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者達(dá)成一致的情況下強(qiáng)制復(fù)墾復(fù)耕；嚴(yán)禁采取硬性攤派任務(wù)、規(guī)定時(shí)限的方式，強(qiáng)行統(tǒng)一復(fù)墾復(fù)耕；嚴(yán)禁簡(jiǎn)單粗暴、不講究方法等各類侵害群眾合法權(quán)益的復(fù)墾復(fù)耕行為，堅(jiān)決防止“簡(jiǎn)單化”“一刀切”。

                                                 自然資源部

                                                 2023年6月13日