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在前不久通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案中，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建受到廣泛關(guān)注。

3月25日下午，北京大學(xué)教授、環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院自然資源管理研究室負責(zé)人李文軍在接受第一財經(jīng)記者獨家采訪時表示，多年來，面對自然保護管理體制存在的弊端，一直有不少關(guān)于機構(gòu)改革的討論甚至激辯。這次機構(gòu)改革方案對多個相關(guān)機構(gòu)的職能做了調(diào)整和重組，應(yīng)該是為之前的討論做了一個總結(jié)。

受河仁慈善基金會、保爾森基金會和國家發(fā)改委的共同委托，自2017年初起，李文軍所帶領(lǐng)的研究團隊承擔(dān)了“自然保護管理體制改革方向和路徑研究”的課題。“對比本次國務(wù)院機構(gòu)改革方案，大體上與本研究之前所提的建議是一致的。”李文軍說。

3月25日下午，北京大學(xué)教授、環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院自然資源管理研究室負責(zé)人李文軍向第一財經(jīng)記者介紹研究成果。攝影/章軻

自然資源部四大挑戰(zhàn)

第一財經(jīng)：這次國務(wù)院機構(gòu)改革，設(shè)立了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。從專家角度，請你分析一下這項改革主要解決了哪些問題？

李文軍：新組建的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部大體解決了三個方面的問題：從產(chǎn)權(quán)角度，將全民自然資源產(chǎn)權(quán)所有者的代行機構(gòu)從原來的國務(wù)院，下放到主管部門，縮短了委托代理鏈，將提高管理效率；從生態(tài)系統(tǒng)完整性方面，將“山水林田湖草”作為整體來保護；從機構(gòu)設(shè)置方面，做到了決策者（自然資源部）和執(zhí)行者（林業(yè)和草原局）分離、執(zhí)行者和監(jiān)督者（生態(tài)環(huán)境部）分離。

第一財經(jīng)：在你看來，新成立的自然資源部將面臨哪些方面的挑戰(zhàn)？

李文軍：任何一種制度都不可能是十全十美的。在目前新的管理制度下，自然資源部可能面臨四個方面的挑戰(zhàn)：

首先，自然資源部同時管理公益性自然資源（如各類保護地）及經(jīng)營性自然資源（礦產(chǎn)等），在管理體制上需要區(qū)別對待。公益性自然資源應(yīng)當(dāng)以資源的儲存和保護為管理原則，通常以政府為供給主體通過公共財政的方式進行管理，不可以資產(chǎn)化經(jīng)營；而經(jīng)營性自然資源則強調(diào)其資產(chǎn)性，需要通過市場機制，才能達到有效利用和配置。

資源的多重屬性決定了同一資源往往同時具有經(jīng)營性和公益性兩者功能，比如草原的畜牧業(yè)經(jīng)營性功能和生態(tài)屏障的公益性功能，兩者是互為因果不可分割的。這就涉及新組建的林業(yè)草原局如何與其他相關(guān)部門如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的協(xié)調(diào)、制衡問題。

草原和森林等這類公益性自然資源多數(shù)屬于集體所有，強調(diào)作為“全民自然資源資產(chǎn)所有者”代理機構(gòu)的自然資源部，如何管理集體所有的自然資源，也是未來需要思考的問題。

還有，公益性全民性自然資源收益在中央與地方之間的分配問題，比如旅游收益的分配。此外，對于新組建的國家林業(yè)和草原局，其主要權(quán)責(zé)是管理各類保護地，而對于不同類型保護地的管理模式是不同的。

第一財經(jīng)：針對我國自然保護管理體制存在的問題，你們的建議是什么？

李文軍：傳統(tǒng)的環(huán)境保護目標是以降低環(huán)境負外部性為目標，而自然資源和生態(tài)系統(tǒng)保護是以維護或提高環(huán)境正外部性為目標，因此兩者的管理客體的屬性和管理目標是不同的，雖然兩者之間有一定的聯(lián)系（比如污染防治有利于資源和生態(tài)保護），但是落實到具體的管理工作層面，交叉的情況并不多。因此，應(yīng)由專門的部門對公益性自然資源和生態(tài)系統(tǒng)進行管理。

我們還建議成立國務(wù)院直屬的獨立的自然生態(tài)與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督中心，行使監(jiān)督者職責(zé)，負責(zé)資源監(jiān)測、保護工作評估和生態(tài)預(yù)警，從而實現(xiàn)管理者與監(jiān)督者分離。

處理好中央和地方關(guān)系

第一財經(jīng)：在自然資源管理方面，處理好央地關(guān)系十分重要。目前存在哪些問題？

李文軍：長期以來，我國在自然資源管理上中央和地方權(quán)責(zé)利劃分不清，主要體現(xiàn)在兩方面：資源權(quán)屬和經(jīng)費機制。

資源權(quán)屬方面，我國憲法規(guī)定國有自然資源所有權(quán)由國務(wù)院代理，但是在實際操作過程，往往視具體的事項由國務(wù)院進一步委托中央或地方政府代行所有權(quán)的職能。公益性自然資源所有權(quán)的5項權(quán)利范圍，占有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)、獲益權(quán)、保障社區(qū)發(fā)展的權(quán)利，如何在中央和地方之間劃分，并沒有明確的法律法規(guī)。另外在管理權(quán)方面，執(zhí)行的是屬地管理模式，但是并不是所有的資源類型都適合屬地管理，比如跨行政邊界的區(qū)域生態(tài)保護。

在經(jīng)費機制方面，中央政府未設(shè)立專門的財政賬戶用于自然保護，且支出責(zé)任多是以階段性的項目支出為主（如天然林保護）；地方財政支出中，以保護地為依托的財政收入的管理缺乏約管機制或法定（或政策）限制。

在收益分配方面，也沒有體現(xiàn)公益性自然資源保護的全民公益性的目標。例如，風(fēng)景名勝區(qū)的高價門票和特許經(jīng)營收入，往往直接進入地方政府的財政，缺乏相應(yīng)的約束機制和政策限制，其二次分配也缺乏全民公益性質(zhì)，這也是導(dǎo)致地方政府過度使用資源追求經(jīng)濟利益的主要原因。

自然保護就是對國土空間上的可以被用來提供公共物品和服務(wù)的各種具有公益性的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的管理。攝影/章軻

第一財經(jīng)：對此，你們的建議是什么？

李文軍：我們建議對于具有最為或者非常重要保護價值的國家級保護地，采取中央直管的模式；其余保護地，在權(quán)責(zé)明晰的前提下，采取中央和屬地管理相結(jié)合的模式。

中央直管是指國務(wù)院直屬的自然生態(tài)保護部負責(zé)保護地的所有權(quán)責(zé)，包括保護地管理機構(gòu)的設(shè)立及人事任命、所有的保護及社區(qū)發(fā)展職責(zé)及全部的經(jīng)費支出；中央和屬地管理相結(jié)合的模式，主要是將保護地內(nèi)社區(qū)發(fā)展的職責(zé)由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，保護地內(nèi)地資源經(jīng)營的收益由當(dāng)?shù)卣?，其他與中央直管相同。

針對地方級保護地，建議鼓勵多種形式的管理模式創(chuàng)新。比如將保護地的管理權(quán)以公共服務(wù)外包的方式委托給民間組織或非盈利組織管理。同時，需要針對公共服務(wù)外包管理進行規(guī)范的制度設(shè)計和安排。

需要充分認識到，無論在資源數(shù)量上還是質(zhì)量上，能夠依靠正式制度進行管理的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，僅占國土資源的一小部分。因此，在正式制度之外，應(yīng)該鼓勵民間設(shè)立社區(qū)保護地，充分發(fā)揮社區(qū)及公眾在自然保護中的作用。

“漸進前行”推進改革

第一財經(jīng)：你能否介紹一下國外在自然資源管理方面的經(jīng)驗？

李文軍：我們這方面的研究是以環(huán)境學(xué)院副教授徐建華為主開展的。以美國為例，美國完整的保護地體系受到來自聯(lián)邦、州、部落或地方等不同層級的管轄，保護程度不盡相同。其中級別最高、保護最為完善的是由聯(lián)邦所屬的保護地，主要用于保護原生的自然環(huán)境和歷史人文，為當(dāng)代人及后代人的休閑娛樂、教育科研提供資源。

美國的國土面積中有超過一半為私人所有，公有土地主要包括：提供公共服務(wù)的區(qū)域、未利用的區(qū)域和私人無法利用的區(qū)域，這些公有土地由聯(lián)邦、州和地方政府進行管理。一般情況下，國際組織（如：聯(lián)合國環(huán)境署、國際自然保護聯(lián)盟）的統(tǒng)計中僅涉及由聯(lián)邦管理的陸地上的保護區(qū)域。聯(lián)邦設(shè)立各類不同約束的保護地，是出于保護和利用，以及大眾利益和地方利益的權(quán)衡。此外，美國政府機構(gòu)或保護組織還通過私人土地信托和保護地役權(quán)，對私有保護地進行管理。州政府和地方政府對重要的州立公園、州屬森林、野生動植物區(qū)域和其他資源管理區(qū)進行管理。

美國保護地由聯(lián)邦、州和地方政府所有。美國聯(lián)邦政府擁有大約2.63億公頃的土地，占全美9.19億公頃土地的30%左右。聯(lián)邦所有的保護地主要授權(quán)給國家漁業(yè)與野生動物署、國家公園署、國家土地管理局和林務(wù)署四大聯(lián)邦機構(gòu)管理。

四大管理機構(gòu)的經(jīng)費主要來自于國會直接撥款，以及個人和團體志愿捐贈的錢款。例如，聯(lián)邦政府每年對國家公園的撥款占整個公園運作資金的70%-80%。此外，國家公園署和漁業(yè)與野生動物署的收入還包括在國家公園或國家野生動物保護區(qū)收取的門票費用和服務(wù)費用。而美國土地管理局經(jīng)費實行“收支兩條線”政策。雖然土地管理局每年從管理的土地中得到的收入高達幾十億，但是這些收入都直接進入聯(lián)邦財政，其支出的資金主要來源于國會的撥款，少部分來自于為其他政府機構(gòu)和公眾提供服務(wù)的補償費、國會授權(quán)的收費和捐贈。由國會下?lián)艿慕?jīng)費以基金、或?qū)ｍ椯M用的名目進入保護地管理部門的財政體系。

國家公園署和漁業(yè)與野生動物署的收入來源包括門票收入和經(jīng)營性收入。林務(wù)署的主要收入來源是采伐收入和經(jīng)營收入。在稅收上，美國法律規(guī)定對國有林實行免稅政策。土地管理局的主要收益來源包括氦氣銷售、公有土地與資源的銷售、礦業(yè)權(quán)持有費、木材和原材料出售取得的收入以及其他一些雜項收入。在土地管理局所轄的可供娛樂的國有土地中，有超過99%的地域不向公眾收取費用。

第一財經(jīng)：你們建議以體現(xiàn)保護地的公益屬性為最終目標，分階段逐步實現(xiàn)低門票甚至無門票的目標；在地方政府收益分配方面，分階段逐步實現(xiàn)保護收益返還保護的目標。這出于什么考慮？

李文軍：我們認為，改革應(yīng)采取“漸進前行”的步驟。因為，現(xiàn)階段很多地方政府對保護地的旅游收益依賴性較強，短時間內(nèi)無法完全實現(xiàn)自然資源的公益屬性。在前期國家公園的試點中，我們就發(fā)現(xiàn)一些共性問題，由于經(jīng)費主要依靠地方政府，中央的經(jīng)費支持較少，需要相應(yīng)的激勵機制及制度，保障地方政府負責(zé)的經(jīng)費支出。由于市政府和縣政府的財力不夠，政策的制定和執(zhí)行力度較低。

三江源國家公園。三江源地區(qū)是亞洲最重要的生態(tài)安全屏障和全球最敏感的氣候啟動區(qū)之一。攝影/章軻