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產權的份量究竟有多重？

產權，是文明的產物，是市場的基石，是發(fā)展的“定盤星”。

今日中國，生態(tài)文明體制改革正破浪前行。翻開這個具有時代轉折意義的宏大改革圖譜，擺在首位的任務便是健全自然資源資產產權制度。

習近平總書記鄭重指出：“我國生態(tài)文明體制已初步搭建起四梁八柱的主體框架，但在落實中還存在產權制度、市場化機制、管理體制三大難點。要加快健全自然資源資產產權制度?！?/p>

作為改革踐行者，自然資源部直面自然資源資產家底不清、所有者不到位、權責不明晰、市場配置不充分、收益管理不完善、考核監(jiān)督不健全等歷史難題，以改革之勇上下求索，乘改革之舟破浪前行，持改革之力為完善社會主義市場經濟體制、維護社會公平正義、建設美麗中國夯基壘臺。

查清“量”、確好“權”、算好“價”、厘清“責”……

改革潮起，一套“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監(jiān)管有效”的自然資源資產產權制度，破土生根。

改革潮起，一個“更為系統(tǒng)、更具韌性、更有活力”的自然資源資產管理制度體系，正在“破繭”。

改革潮起，一個“高效規(guī)范、公平競爭、充分開放”的全國自然資源統(tǒng)一大市場，雛形漸顯。

從南到北，從東到西，祖國綠水青山這塊“無價之寶”正被一點點激活。

厘清“山水賬本”上好“自然戶口”

家底不清，寸步難行；產權不明，紛爭難止。

2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布改革“路線圖”——《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》。首要任務便是摸底、建檔、明權，解決過去“九龍治水”下的自然資源底數(shù)不清、數(shù)出多門問題。

為了厘清“山水賬本”，自然資源部探索開展自然資源統(tǒng)一調查評價監(jiān)測——

圓滿完成第三次全國國土調查這項機構改革后統(tǒng)一開展的自然資源基礎調查，全面查清了全國國土利用狀況，為國家重大戰(zhàn)略安排、重要規(guī)劃布局等提供了統(tǒng)一底圖、底版、底數(shù)。同時，在“三調”基礎上，逐年開展年度國土變更調查，保持“三調”成果現(xiàn)勢性，統(tǒng)籌推進林草水濕等多項自然資源專項調查，動態(tài)全覆蓋監(jiān)測國土空間變化，不斷豐富自然資源調查監(jiān)測評價成果，推進自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫建設，夯實自然資源管理基礎，促進國土空間治理現(xiàn)代化。

“要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束”“采取有效措施切實把黑土地這個‘耕地中的大熊貓’保護好、利用好”“要堅定不移把保護擺在第一位，盡最大努力保持濕地生態(tài)和水環(huán)境”……

習近平總書記的囑托，指引著改革不斷向前。

森林草原濕地專項調查、黑土地地表基質調查、全國水資源基礎調查以及碳匯、地下空間、濱海濕地等調查監(jiān)測……自然資源部積極構建新型自然資源監(jiān)測格局，在一次次“嘗鮮”中不斷提升對生態(tài)文明建設的支撐能力。

2024年4月，一場覆蓋297城的城市國土空間監(jiān)測拉開大幕，聚焦城市國土空間治理中公共服務、生活宜居、交通便捷、安全韌性等情況，為提高城市規(guī)劃、建設、治理水平提供支撐。自然資源監(jiān)測也同步展開，重點圍繞“三區(qū)三線”等國家重要控制線、國家重大戰(zhàn)略區(qū)域、國家重要領域、國家重大工程等開展監(jiān)測，從宏觀層面掌握自然資源和國土空間動態(tài)變化、土地利用等情況，為國土空間規(guī)劃編制及實施監(jiān)督、自然資源管理宏觀決策、生態(tài)文明建設等提供科學依據(jù)。

數(shù)據(jù)要素在豐富，有效供給在深化。眼下，全國自然資源調查監(jiān)測數(shù)據(jù)分析評價正在進行，將充分挖掘調查監(jiān)測數(shù)據(jù)潛力，最大化激活數(shù)據(jù)價值。

同時，自然資源部還積極推動調查成果共享應用，向國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設部、農業(yè)農村部等16個部門提供數(shù)據(jù)，為耕地保護和糧食安全責任目標考核、高質量發(fā)展績效考核、美麗中國建設評估等提供服務支撐。

為了上好“自然戶口”，自然資源部加快推進自然資源統(tǒng)一確權登記——

2019年，自然資源部等五部門聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》。2020年，自然資源部印發(fā)《自然資源確權登記操作指南（試行）》，隨后陸續(xù)研究出臺自然資源確權登記相關技術標準，建設全國統(tǒng)一的登記信息系統(tǒng)，自然資源確權登記制度和工作體系全面建立實行。

“路線圖”定，“加速度”啟，改革落蹄聲漸次傳來。

2022年12月，海南熱帶雨林國家公園自然資源確權登記打通“最后一公里”，率先實現(xiàn)登簿。江蘇大豐麋鹿國家級自然保護區(qū)、山東昆崳山國家級自然保護區(qū)2個重點區(qū)域緊隨其后。

2023年6月，9個海域、164個無居民海島完成自然資源確權登記試點。

2023年9月，上海崇明東灘國際重要濕地實現(xiàn)登簿。這是我國首個由國家登記機構開展的自然資源確權登記，也是濕地類型自然資源首次實現(xiàn)登簿。

2024年6月，內蒙古森工集團根河、金河、阿龍山、滿歸、得耳布爾5個國家重點林區(qū)完成自然資源確權登記。這是國務院確定的國家重點林區(qū)首次實現(xiàn)登簿。

2024年7月31日，東北虎豹國家公園公告。

截至目前，武夷山、大熊貓國家公園等242個重點區(qū)域相繼登簿，劃清了“四條邊界”（全民所有和集體所有之間的邊界，全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，不同集體所有者的邊界，不同類型自然資源之間的邊界），明確了自然資源資產“歸誰所有”“由誰來管”。

53個自然保護地、5個國務院確定的國家重點林區(qū)、148條水流、3個濕地、31個森林、1個無居民海島、1個探明儲量的礦產資源……自然資源確權登記已覆蓋國家公園等重要生態(tài)空間和水、林、草、濕、海、礦等各類自然資源。

在農村，集體土地所有權登記成果更新匯交工作全面完成，房地一體宅基地確權登記頒證等也都在穩(wěn)妥有序推進，集體自然資源資產的產權本底進一步夯實。

未來，隨著大數(shù)據(jù)、無人機、遙感、實景三維等信息技術廣泛運用，自然資源的“平面戶”還將變成“立體戶”，而自然資源管理也將步入“三維時代”。

眼下，這一美好愿景已在部分地區(qū)照進現(xiàn)實。

重塑管理鏈條 厚植法治沃土

權責不清，保護就會落空。但，保護又不僅僅是保護。

2023年7月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上提出“完善自然資源資產管理制度體系”。

由資源管理向資源資產管理并重轉變，建設一個高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國自然資源大市場，實現(xiàn)高效配置和保值增值，是構建高水平社會主義市場經濟體制的現(xiàn)實需求。

這是大勢所趨，也是必然選擇。對照時代之問，改革之筆陸續(xù)作答。

回答“所有權人不到位”問題，試點全民所有自然資源資產所有權委托代理——

構建全民所有自然資源資產所有者職責行使模式，按照“自然資源部直接行使一部分、委托地方政府代理行使一部分”的要求，試點編制了各自行權履職的自然資源清單，第一次針對每一項自然資源資產確定了履責主體、權利義務、受托責任等。

回答“權能交叉缺位”問題，建立分類科學、權利明晰、權能豐富的自然資源資產產權體系——

加快推進建設用地使用權、海域使用權分層設立；完善國有農用地、未利用地產權設置及處置配置規(guī)則；推進礦業(yè)權競爭性出讓和“凈礦”出讓，細化油氣探采合一管理，將探礦權延續(xù)、保留期限由2年延長為5年；理順取水權與地下水、地熱水、礦泉水采礦權的關系，簡化地熱能開發(fā)利用項目前期手續(xù)，鼓勵地方優(yōu)化地熱礦業(yè)權和取水許可的辦理流程、精簡審批要件；持續(xù)完善產業(yè)用地政策體系等，著力創(chuàng)新自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現(xiàn)形式。

回答“資產家底有多少”問題，全面開展全民所有自然資源資產清查——

先后組織各?。▍^(qū)、市）和新疆生產建設兵團，分三批在1100多個縣級單元開展資產清查試點，實現(xiàn)了摸清試點地區(qū)實物量、探索核算價值量的目標，形成了通則、各類資源資產清查、數(shù)據(jù)融合匯交、成果展示4類13項技術標準。建立了覆蓋全國、橫向可比的全民所有自然資源資產價格體系并實現(xiàn)了空間化。資產清查成果有力支撐了全民所有自然資源資產負債表和專項報告編制，且應用場景不斷拓展。

天津、廣西等地，以資產清查工作形成的數(shù)據(jù)庫為基礎，搭建資產管理信息系統(tǒng)；

北京、浙江等地，探索清查成果在老城保護、城市更新、存量建設用地盤活、低效用地再開發(fā)、批而未供土地消化等方面應用；

江蘇、湖北等地，在資產配置方案和實施計劃編制等方面深入應用……

2024年7月，自然資源部在全國范圍啟動全民所有自然資源資產清查工作，計劃用兩年時間摸清全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋7類自然資源資產的實物量和價值量，并逐步理清使用權狀況，形成包含實物量圖層、價值量圖層、產權圖層等的資產“一張圖”。

回答“如何監(jiān)督，對誰負責”問題，不斷健全自然資源資產監(jiān)管體系——

履行國有自然資源資產管理情況報告制度。2021年，首次代表國務院向全國人大常委會報告國有自然資源資產管理情況，向全國人民交出了一份“明白賬”“放心賬”。

推動建立自然資源資產管理評價體系，制定綜合評價指標，結合領導干部自然資源資產離任審計工作，對相關地區(qū)自然資源資產管理情況開展綜合評價。

一體化推進以耕地保護、國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”管控、礦產資源、嚴格管控圍填海為重點的自然資源督察，建立自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接機制，不斷增強執(zhí)法司法合力。

“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。”在法治軌道上推進改革，自然資源部堅定不移——

全面推進“法治自然”建設，完成了土地管理法、濕地保護法、森林法、土地管理法實施條例等法律法規(guī)制修訂工作，加快推進耕地保護和質量提升法、不動產登記法、國土空間規(guī)劃法、國家公園法等立法工作，積極推動修訂礦產資源法、海域使用管理法、海島保護法、自然保護區(qū)條例、礦產資源法實施條例等法律法規(guī)。

同時，健全完善“實時清理、自動更新、動態(tài)調整”的規(guī)范性文件清理工作機制，及時清理滯后于管理實踐、與現(xiàn)行法律規(guī)定相沖突以及相互之間不協(xié)調、不銜接甚至“打架”的文件，從源頭解決自然資源管理制度性沖突，為深化改革清障開路、保駕護航。

眼下，一套對照“由誰管—有什么—值多少—怎么管護—如何配置—收益怎么實現(xiàn)—如何監(jiān)督—對誰負責”管理鏈條而生的自然資源資產管理制度體系，正在不斷走向成熟，迎接自然資源資產治理現(xiàn)代化。

創(chuàng)新資源配置 處處點綠成金

產權賬本越理越清，資源配置不斷創(chuàng)新，市場活力漸漸釋放。

先后發(fā)布4批43個生態(tài)產品價值實現(xiàn)典型案例，批復6省10市開展試點探索，構建高水平保護和高效率利用自然資源促進生態(tài)產品價值實現(xiàn)的體制機制……打通“兩山”轉化路徑，點綠成金的“兩山”故事從四面八方傳來。

在江蘇，首宗附帶“生態(tài)管養(yǎng)”的集體經營性建設用地在常州市查家灣村成功出讓，由競得者承擔管養(yǎng)和維護周邊地塊生態(tài)環(huán)境主體責任并打造生態(tài)“綠心”。

在山東，東營通過9年修復，將1萬余畝鹽堿地生態(tài)退化區(qū)改造成為生機盎然的黃河三角洲特色生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)展林下種養(yǎng)。

在新疆，阿拉爾市將沙漠生態(tài)治理與發(fā)展林下經濟相融合，以全產業(yè)鏈打造核桃小鎮(zhèn)，促進一二三產業(yè)融合發(fā)展，催生了一場“產業(yè)裂變”。

資源配置也在創(chuàng)新、突破、轉變，力求實現(xiàn)自然資源資產價值最大化。

依托地上地下空間分層設權、“三維地籍”，河北雄安、上海、廣東深圳、浙江杭州、江蘇南京等一大波城市，建起立體“坐標軸”，點亮了地下空間。

寧夏國有農用地配置長期缺位問題破冰。寧夏農墾集團探索開展農墾國有土地使用權作價出資，實現(xiàn)集團資本結構優(yōu)化、資產負債率下降以及資產總額持續(xù)增長。青銅峽牛首山抽水蓄能電站工程，則通過劃撥方式配置農用地使用權得以順利實施。

內蒙古國有未利用地迎來有償使用。烏蘭布和生態(tài)沙產業(yè)示范區(qū)創(chuàng)新國有未利用地資產處置、配置方式，采用掛牌方式出讓國有未利用地使用權，并引入資產管護要求及損害補償?shù)睦砟?。同時，依托規(guī)劃引領作用，對烏蘭布和沙漠進行“鎖邊治理”，劃分產業(yè)區(qū)和生態(tài)新區(qū)，把“綠化”與“產業(yè)化”緊密結合起來，走出了一條生態(tài)保護和經濟發(fā)展的綠色崛起之路。

江西成功出讓自然資源優(yōu)質“資產包”。2022年12月，九江將養(yǎng)殖（種植）權、水面旅游觀光經營權、水面光伏與風能發(fā)電經營權、設施農用地優(yōu)先使用權組合形成自然資源優(yōu)質“資產包”，成功出讓6宗自然資源資產的15年用益物權，獲得收入28.73億元，比分散配置增加13倍之多。

江蘇宿遷則探索“土地+林木收益權”“土地附帶生態(tài)修復條件出讓”等多要素配置供應，將生態(tài)產品價值實現(xiàn)的溢價部分賦值到有形資產載體，打造生態(tài)資產和權益組合包，開發(fā)“花木生態(tài)價值貸”等綠色金融產品，巧解資金難題。

土地在變，礦產、海洋的利用方式也在變……種種創(chuàng)新接踵而來。

“長江入贛第一市”——江西瑞昌，勇當“凈礦”出讓先行者，使礦產資源國家所有者權益得到充分體現(xiàn)，徹底改變了“礦業(yè)大市、收益小市”的尷尬局面。

江蘇、浙江、海南紛紛開展海域立體分層設權，試點“立體用海”“凈海出讓”甚至“云上選?！保膭钣煤；顒尤诤习l(fā)展。

改革成效令人欣慰，但改革依然任重道遠。

黨的二十屆三中全會已擘畫改革開放新藍圖，提出以經濟體制改革為牽引進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化。

建設一個什么樣的全國自然資源大市場，關乎高水平社會主義市場經濟體制的構建，更關乎中國經濟、美麗中國的未來。

這，是自然資源資產產權制度改革“下一程”要答好的時代考題。

翻過一山又一山，走過一程又一程。惟有不懈奮斗，方能不負改革使命！

來源：資源中國